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對采購主體責任認知的誤區和改進思考

來源:沈陽市政府采購中心 發布時間:2019-12-29 15:39
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????對采購主體責任認知的誤區和改進思考

編者按隨著政府采購“放管服”改革的深化進行,各地在減少審核事項、擴大采購人自主權等方面頻出實招。但隨著采購人自主權的擴大,責任和風險也隨之增加,引發對內控管理缺失的擔憂。浙江省溫州市財政局45次主動上門咨詢215家采購人,就內控制度建設多次召開座談會,通過對采購人存在的顧慮進行調研分析后發現,當前各采購人對回歸主體責任存在認識偏差,甚至困惑“放”出來的的權如何運用。那么,如何破解采購人的認識困境,強化內部控制建設,真正發揮簡政放權的作用?溫州的做法可供借鑒。

近年來,隨著政府采購制度改革的深化,全國各地財政部門按照國務院推進簡政放權、放管結合、優化服務改革的要求,推進放管結合的政府采購監管模式,把該放的權放到位。以浙江省溫州市為例,在減少審核事項、擴大采購人自主權、提高采購效率等方面頻出實招,縮減集中采購目錄品目、提高分散采購限額標準和公開招標數額標準,變采購計劃審批制為備案制,把該放的權放到位,充分發揮了各方當事人的積極性。

據統計,2018年該市本級政府采購規模約18.32億人民幣,占當年財政支出的17%,采購計劃5475件,其中4629件由采購人終審,預算金額共計13.09億元,占計劃總數85%。分散采購限額標準在提高,該市以前的貨物和服務分散采購限額標準是20萬元,2018年提高到了30萬元,使得分散類采購占比有較大幅度增長。采購人擁有了更多的自主權,各方當事人的政府采購意識不斷提高,采購人“按規矩辦事兒”的意識增強,簡政放權已初有成效。

然而,該市財政部門通過45次主動上門調研,召開采購人座談會發現,采購人對“放權”存在兩種態度:一是減少審批環節,可以提高辦事效率,提升政府采購滿意度;二是自主權大了,責任和風險也隨之增加,引發對內控管理缺失的擔憂。

通過歸納分析,當前各采購人對回歸主體責任主要存在四類認識誤區和偏差。

誤區一 內控制度是個擺設

與省級相比,市級政府采購內控建設相對薄弱,調研走訪的215家單位中僅5家主管單位建立健全制度,207家已建立但未健全全流程覆蓋的內控制度。

一是內控制度建設缺失,認識擺不上位。仍有一些單位領導層對提高采購人行政效能和約束采購人領導班子的權力運行缺乏足夠認識,內控意識淡薄。具體執行人員的認識也存在偏差,甚至有人以人員配備不足、采購量小為由,認為內控只需基礎財務會計規范化,不必涉及從事政府采購工作的部門。

二是執行不到位,內控制度成擺設。有些單位即使設置了內控機構和制度,其工作人員綜合素質也有待提高,缺乏必要的財務經濟管理知識和專業技能,對違反政府采購法律法規的行為缺乏辨別和分析能力,導致采購部門與單位財務、資產、使用等業務崗位溝通協調不暢。

三是內控制度設置過嚴,自縛手腳影響采購效率。不少單位內部紀委監察政策對政府采購項目過多限制,如要求非集中采購目錄且預算金額在限額標準以下的項目也必須委托集采機構公開招標等。

四是內控制度一成不變。207家已建立內控制度的采購人中,大多數對政府采購相關法律法規和制度不熟悉,未及時根據國家政策變化更新和健全內控制度,未將內控執行機制細化到具體的部門和責任人,導致主體責任落實不到位,在采購執行過程中,一旦出現問題缺乏協調和聯動機制,不僅會延誤采購工作,還可能造成互相推諉。

誤區二 采購項目都要公開招標

采購人中不乏對國家規定的幾種采購方式不了解,單位領導層誤認為只有公開招標才是唯一公開的采購方式,不論采購項目預算金額大小、項目的特殊性以及各種采購方式的適用范圍及情形,一律采用公開招標方式采購,造成采購周期長,采購成本提高,采購效率低下。

我國政府采購現行的采購方式主要有公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購、詢價采購,都是合法的公開采購方式。公開招標具有程序要求嚴格、法定周期長、采購成本高等特點,且應當符合采購需求可明確描述等要求。

從國外實踐看,自上世紀八十年代以來,各國政府采購公開招標比率呈下降趨勢,例如美國目前的政府采購項目主要采取競爭性談判,公開招標的比率只有8%。不同采購方式適合不同采購項目,應當依法合理選擇。

誤區三 不敢行使自主權

有的采購人認為放權之后權力過大,容易導致采購過程暗生事端,害怕出現法律糾紛和責任糾葛,步步謹慎,如履薄冰。

一是在心理上害怕。比如公開招標數額以下采購方式不再經過財政部門審批,特別是采用單一來源采購方式的項目,擔心自己單位終審會因不符法律條款牽扯責任到個人,又或政府采購預算執行確認書未按規定編報或出錯帶來法律糾紛等等。

二是行動上受限制。一些單位領導層對政府采購工作不重視,采購負責人員兼職情況較為普遍,且人員變動較大,具體操作不專業,面對放權得來的權力,在實際采購工程中缺乏法律和專業知識的基礎支持而束手束腳或肆意為之。

三是制度上過于繁瑣。個別單位領導層缺乏擔當,每個采購項目都上黨組會議集體決策審核招標文件、專家論證結果等事項,導致決策不夠科學、嚴謹、高效,有的甚至一個項目要等一兩個月才能有決策結果。過嚴的內部控制制度造成分事行權、分崗設權、分級授權和輪崗交流機制執行不到位。

四是監管上對采購人的缺位。近年來,有關部門對采購人的違規處理少之又少,缺少針對性的明文規章,造成采購人對因什么原因會受到處罰知之甚少,過松的監管反而導致采購人產生無所適從心態,不敢行使自主權。因此,2018年浙江省首創監管方式,以溫馨提醒方式,糾正103家采購人共235個問題,就是從溫州市對采購人采取監管措施起步的。

誤區四 責任都是財政和代理機構的

根據梳理上門服務收集的問題,發現采購單位普遍存在不了解采購人責任和義務,對決策失誤、領導不力、管理不到位、不正確履行職責等問題的處罰措施認識不到位。

一方面,存在政府采購預算編制不合理、隨意性較大的問題。例如有些單位在編制部門預算時,由于時間較緊,不“摸清家底”就編制預算,想采購什么就采購什么,且未嚴格按規定編制采購預算,高價購置、重復購置物資,導致采購行為脫離了預算約束。

另一方面,輕履約驗收的現象普遍存在。政府采購相關部門在合同訂立前做了大量的工作,力求采購程序合法、合規、高效、透明,然而,由于在驗收環節把關不嚴,履約驗收制度執行不到位,供應商履約結果不符合采購合同規定的情況時有發生,損害了社會公眾利益。

改進建議:以問題為導向落實主體責任創新網絡監管

“放權”有效促進了市場的繁榮,但放權并不是放任,要想市場有序、健康發展,與時俱進創新監管服務方式尤為關鍵。

一是要落實主體責任,明確自主權責。要在年度集中采購目錄及限額標準中,按照政府采購法律法規要求,明確采購單位在政府采購中的主體責任,內容包括采購需求、采購預算、政策落實、信息公開、履約驗收等管理方面采購單位應承擔的五大主體責任,以進一步促進規范政府采購活動中內部權力運行,強化內部流程控制,防范廉政風險,提高政府采購管理水平。

二是要以問題為導向,強化內控建設。指導采購人按照規定建立健全政府采購內控機制,特別是要結合采購備案制管理,進一步完善內部審批流程相關規定,明確政府采購崗位責任,制定實施電子化采購內部規程。

三是要強化內部監督,確保依法采購。首先要建立按權責分工、共同管理、互相監督的工作模式,履行政府采購雙崗制約機制,杜絕一人全流程操作現象發生。其次要發揮內部紀檢監察監督作用。第三,主管單位應當將政府采購內控制度建設和執行情況作為內部審計的重點工作,加強對所屬單位的內部檢查和業務指導。第四,政府采購監督部門要加強對各單位內控建設、執行情況的的監督檢查,發現違法違紀行為要依法處理。

四是要利用信息化手段,創新網絡監管。通過上線運行政采云平臺等,對采購人編報采購計劃與簡政放權有效結合,對提高財政資金支出進度具有積極推動作用,對落實采購人主體責任具有重要意義,將有效促進各預算單位建立科學合理的內部控制機制,從而進一步推動各預算單位廉政建設的發展。

五是要規范采購方式選擇。在放寬采購方式審批權,授予采購人更大自主權的同時,一是急需進一步明確和細化采購方式的適用情形,讓采購人有法可依;二是加大政府采購宣傳力度,促使采購人的專業化程度得到進一步提高,具備能夠具備判斷和選擇的能力,以適應和滿足放權后自主權行使的需要。

六是要加強政府采購業務培訓,提高采購管理水平。著力抓好政府采購業務培訓工作,組織好采購單位、采購代理機構、供應商和政府采購專家等不同層次的培訓,通過培訓促進各方當事人更加透徹地理解政府采購相關知識,加快健全政府采購內控制度,提高采購實務操作能力,打消采購人因放權帶來的顧慮,規范采購行為,降低法律風險,防范廉政風險,提高采購效率,真正發揮簡政放權的作用。


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