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建立應對重大疫情災害緊急采購制度

來源:沈陽市政府采購中心 發布時間:2020-02-03 10:28
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????建立應對重大疫情災害緊急采購制度

當下,許多企業不計得失、加班加點為防控疫情提供物品和服務。物資從何而來、如何使用,對打贏疫情防控阻擊戰至關重要。那么,究竟如何讓各類物資和服務更及時、精準、高效地支持疫情防控呢?經濟日報記者就此采訪了中央財經大學政府管理學院教授徐煥東。

徐煥東認為,重大疫情發生時期的政府采購,不能完全靠供應商的良知和支援性,還必須有法律與制度保障。應建立應對重大疫情和災害的緊急采購制度,通過良好的制度設計,解決好特殊時期采購的援助性、強制性、市場性及補償性“四性”兼顧問題。同時,對疫情防控和災害時期政府資金與捐贈資金的采購,必須有特殊的、比平時更為嚴格的監督與管理。

重大災害采購行為缺少明確規范

記者:相比平時的采購工作,重大疫情和災害時期的物資采購具體有哪些不同?

徐煥東:主要有三方面不同。一是需求量突然大幅增加,尤其是某些特定物品與服務的需求量突然之間迅速增加,比如在新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控時期,口罩、消毒用品與相關醫療器械等需求突然猛增;二是需求極其緊迫,防控疫情和災害爭分奪秒,對相關物資和服務的需求非常迫切;三是需求種類眾多,隨著防控工作的深入推進,可能會產生更加多元的需求。

需求量大、需求緊迫、需求種類眾多等特點可能導致需求與供應的矛盾突然緊張。在這種情況下,如果完全按照市場經濟規則,必然會出現物資匱乏、價格暴漲,或者供應商囤積居奇等現象。因此,重大疫情時期的采購與物資供應需要社會支援和政府救助,特別是采購與供應方面,必須由政府部門進行干預和管理。

不能全靠企業良知!專家:建立應對重大疫情災害緊急采購制度

在采購方面,供應商應本著對災害援救原則,不能趁機漲價與囤積物資。但是,社會支援更多是倫理、良知與道德層面的內容,供應商可以根據良知和社會輿論壓力規則行事,但也可以不遵循這些規則,而是遵循純市場規則。因此,重大疫情和災害時期的采購和供應,最根本的還是需要通過建立特殊的國家災害時期采購制度,通過規范的程序和方式保障重大災害情況下的采購與供應有序進行。

為了能更好地應對和處理各種災害引起的緊急狀況,我國于2007年11月1日起施行了《突發事件應對法》。但令人遺憾的是,該法對災害發生后的物資與服務采購和供應保障問題,沒有作出明確規定。另一方面,我國2003年1月1日起施行的《政府采購法》,在其附則中說明該法不適用于不可抗力災害情況下的政府采購行為。因此,到目前為止,我國還沒有就政府在重大災害防備、救災、災后重建方面的采購行為進行具體的制度規范,亟須建立健全應對重大疫情和災害時期的緊急采購制度。

制度設計應兼顧政府和市場

記者:您說的重大疫情和災害時期緊急采購制度具體包括哪些內容?

徐煥東:首先,要建立防范重大疫情和災害的國家物資儲備采購制度。為防患于未然,最好的方法是建立科學有效的疫情和災害物資儲備采購制度。對于各種可能出現的疫情和災害,平時進行儲備采購。疫情和災害儲備采購可以依據《政府采購法》規定的非緊急采購方式,并以招標采購為主。

這里必須注意的是,用于防災的儲備采購與一般政府采購有所不同,主要是必須與災害發生時的緊急采購結合考慮。包括:平時儲備采購時采購某供應商的物資,在災害后緊急采購時,約定該供應商必須無條件的優先、優價 (不在災害時額外盈利) 、盡全力保障這種需要;另一方面,采購方應該將合同優先授予能夠做出這種承諾的供應商。

第二,建立重大疫情和災害時期實施緊急采購的宣告制度。政府實施災害時期緊急采購不能隨意決定,而是需要通過某種程序,由中央或地方政府依據相關制度規定,對災情進行評估,最后宣告是否啟動緊急狀態采購法令。一旦宣布某場災害區域救災和災后重建進入緊急采購程序,政府緊急采購隨之啟動。

第三,設定政府緊急采購規范的資金范圍和管理范圍。疫情和災難時期屬于特殊時期,政府對采購的管理職能和范圍需要根據特殊情況確定,一般情況下應該比平常政府采購的職能和管理范圍更大。

不能全靠企業良知!專家:建立應對重大疫情災害緊急采購制度

疫情和災害時期采購資金來源主要有以下幾個部分:一是政府應對災害的儲備資金;二是政府災害后臨時緊急追加撥付;三是社會各界的捐贈。其中,社會捐贈的情況又分為若干不同類型:一部分是直接捐贈給災區的物品與服務,這種捐贈不存在采購問題;另一部分屬于救災捐款。在捐款中,又分為三部分,捐贈給政府部門的救災資金,屬于典型的財政性資金;捐贈給社會公益組織,如紅十字會、慈善總會、青少年基金會等;對災區有特別指定對象的資金。

災害時期的政府采購管理規范應該包括:動用政府災害儲備資金的采購;政府緊急追加撥款的采購;值得特別說明的是,各類非政府組織、公益組織所獲得的沒有指定具體對象的社會各界對救災的捐贈資金,雖然不屬于財政性資金,但顯然具有特定的公共性質和特定的區域和使用范圍,且不能屬于慈善機構本身所有,不能像其他社會主體一樣,可以隨意支配和隨意選擇采購方式,而是必須由政府進行管理和干預,同樣適用政府相關采購制度規定,納入公共管理和監督的范圍,以取得社會公信和社會監督的效果;而對于捐贈者直接定向捐贈給特定對象的資金,如果其對象屬于政府部門和公共事業等單位,其發生采購時同樣要納入政府緊急時期采購管理,反之,則不受政府緊急采購制度規范。

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第四,著重解決需求急迫性,規范災害時期采購方式的選擇和運用。災害發生后的許多需求具有相當的急迫性,尤其是在災情初期往往更是如此。因此,疫情和災害發生后的緊急采購,必須優先采取效率高的方式。即在保障效率的前提下,根據實際情況,兼顧不同情況,規定選擇不同采購方式的條件——

對于十分緊急的物資與服務采購,如地震后的食品、帳篷、藥品、救助工具等物資和服務,能夠就近和及時采購的,可以采取單一來源采購等方式。但采購價格需要進行評估和公開。

對于需求比較緊急,但可以適當后緩一些的物資與服務需求,可以采取除單一來源采購以外的談判采購方式。談判采購的目標是在保障需求的情況下,盡可能尋找到更好更適合的供應商。

對于災后恢復與重建中采購數量較大、質量要求更高、需要嚴格控制成本、公開性和透明度要求更高的采購項目,應該采取公開招標方式。對于一些需要招標但時間相對緊迫的采購項目,可以采取特殊時期的特殊辦法,即適當縮短等標期限,如將法定等標期限的20天,改為15天、10天甚至5天 (主要是物資和服務),有效兼顧采購效率和采購的競爭性。

更多依靠制度而非道德約束

記者:在重大疫情和災害期間,可能會出現哄抬物價、囤積居奇等行為。對于這些情況,緊急采購機制該如何應對?

徐煥東:對于這種行為應分層次地理解和認識。一是從純經濟純市場角度講,供需調節沒有錯,價格高可以激發生產動能,也是緩解供應不足的重要方式;二是從道德層次看,道德良知十分重要,但難作普遍要求。雖然道德層次有一定作用,如主動捐款或降價,但道德是很難強迫的,也難以確??沙掷m性;三是政府和社會救濟機制。完善的社會管理系統,是有政府杠桿的。政府平時應該有充足的儲備,災難時可采取特殊的采購或配給制度??傊?,只有市場、道德、公正有效的政府治理機制三方共同作用,才是好的管理模式。

不能全靠企業良知!專家:建立應對重大疫情災害緊急采購制度

因此,建立健全重大疫情和災害緊急采購制度,應通過良好的制度設計,解決好重大災害時期采購的援助性、強制性、市場性及補償性“四性”兼顧的問題。

所謂“市場性”,是指雖然災害時期采購情況特殊,但無論如何,還是應該堅持市場性原則,即尊重供應商的利益、體現等價交換、供應商略有盈余的原則;“援助性”和“強制性”是指根據災害時期的采購,雖然并不能偏離市場原則,但不能完全按市場原則進行,而是根據災害時期需求與供應的特殊性,必須從道德倫理與法律制度兩個方面進行規范。

道德倫理方面的原則是抗擊災害必須萬眾一心,本著相互支援和共同救助的原則,供應商應該不計較得失,不從災害供應中追逐利潤,盡最大努力為災區及受災民眾提供物資與服務。事實上,這次疫情防控阻擊戰打響之后,許多供應商不計得失、加班加點為病患和民眾提供物品與服務,充分體現了災害供應的援助性;另一方面,重大災難時期的政府采購,也不能完全靠供應商的良知和支援性,還必須有法律與制度保障,通過制度方式規定:災害時期急需的物資與服務需求,供應商一律不得囤積居奇、拒絕提供,或者哄抬價格、大發橫財,必要時政府可以通過災害時期采購制度規定,實行強制性采購,包括強制性供應任務分配、價格限制、交貨期限規定等。

對有貢獻供應商給予適當補償

記者:在實際操作中,如何確保市場性、援助性與強制性的有效結合?

徐煥東:要做到這三者的有效結合,必須做好疫情和災害結束后的適當補償性工作。按照市場原則,應該保障供應商的合理、適當的利益。而按照援助性與強制性的要求,目標是確保災后的特殊需求通過相對合理的采購得以保障,避免出現供應商非理性的借機盈利行為。但援助性和強制性也可能會發生違背市場規則的行為,使供應商出現虧損或其他方面的問題。在這種情況下,就需要政府適當在制度方面設計補救措施。

不能全靠企業良知!專家:建立應對重大疫情災害緊急采購制度

補救措施的內容主要包括:對疫情和災害防控時期采購作詳細記錄;通過對疫情和災害防控時期供應商提供物資與服務的速度、質量、價格及整體貢獻進行評估,列出在疫情防控和災害時期政府采購中有貢獻的供應商;政府緊急狀態采購結束以后,對于在緊急采購中有貢獻的供應商給予適當實補償。對于供應商的補償可以有幾種辦法:

一是授予榮譽。對于大多數供應商而言,在疫情和災害發生后更多地是出于良知和社會責任感在合理價格條件下提供物品與服務,因此,給予其適當的社會和商業榮譽,就是最好的認可和補償??梢允谟枞?ldquo;疫情防控功勛企業”、“抗災救災模范企業”等榮譽稱號,使其在社會和商業界獲得更多信任、認可等無形補償。

二是授予商機。對于在疫情、災害防控中有突出表現的供應商,政府在平時采購或平時為災害儲備采購時,優先授予采購合同,使這類供應商獲得優先商機。

三是利益補差。通過疫情和災害防控時期采購的評估,如果發現有些供應商確實是因為保障疫情防控和災區供應而產生虧損或在其他方面付出較大代價,事后政府應該給予適當經濟補償。但這些補償過程和補償情況應該公開透明。

監督和管理要比平時采購更嚴格

記者:如何做好應對重大疫情和災害的緊急采購的管理工作?

徐煥東:相對于平時采購的監督管理而言,重大疫情和災害時期的政府采購必須有特別的要求和特殊管理。疫情防控和救災資金的使用,不僅關系到納稅人的利益和所有捐贈人的目標與信心,更重要的是直接關系到疫情防控和災區成千上萬受災人員的生命財產安全和福祉,也關系到人民對于政府及相關公益機構的信任和信心,關系到今后災害救助等許多問題。

因此,疫情防控和災害時期政府資金與捐贈資金的采購,必須有特殊的、比平時更為嚴格的監督與管理。包括疫情和災害情況的公開、疫情和災害防控采購的啟動、特殊時期政府采購程序、特殊時期政府采購方式的選擇、特殊時期政府采購的特殊監督主體組成、特殊時期政府采購供應商及其合同的評估、特殊時期政府采購的貨物與服務的供應商、供應數量、質量、價格、交接、驗收、支付等等,都應該有嚴格的記錄。明確監督主體、監督程序、監督管理者的責任。堅決避免各種趁疫情、災害之機牟取暴利或有違疫情防控和救災宗旨的情況發生。一旦在特殊時期的采購中發現違規違法行為,一律實行比平時加倍處罰的規定。

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